倪正茂:社区维权与和谐社会建设(上)
2008/5/7 22:24:29 来源: 《现代物业》倪正茂 网友评论 0 条 点击查看

和谐社会建设已经成为我国社会发展的主旋律,而勃然兴起的城市社区维权斗争,正日益成为和谐社会建设的重要方面和关键环节。本文主要结合上海的情况,谈谈中国兴起社区维权斗争的动因、业主委员会的性质、存在的问题,社区维权发展的前景及其在和谐社会建设中的巨大意义。
        一、社区维权运动兴起的动因
       1978年后,中国逐步由计划经济向市场经济过渡。在这之前,中国的住房是以社会福利的形式由单位分配给城市居民的。房屋由单位的房管部门或政府的房地局以行政管理的方式来维护和管理。在这种住房分配与管理体制下,社区似乎也是和谐的,大家都龟缩在狭小的空间里,小心翼翼地维护着彼此的“和平共处”关系。但是,这是以物质极端贫乏、生活极端贫困、社区了无生趣为代价的。同时,它实际上内在地充斥着形形色色的矛盾,随时都可能爆发甚至形成血腥的斗争,至于平时的摩擦、冲突则是“家常便饭”。
        随着经济体制改革的深入,在不到20年的时间里,我国的房地产业和住房建设、分配、管理制度迅速发展。一方面是公房以极低的价格基本完成了私有化,成了私房,形成了私房住宅小区;另一方面是大量兴建的新式商品房,由个人通过市场向开发商购买,形成了新式商品房小区。与从前的住房状况相比,人民庆幸生活有了很大的改善,衷心拥护改革开放。但是,如同毛泽东所说的那样,矛盾是普遍的、绝对的。旧的矛盾为新的矛盾所取代,表面的“和平共处”为“社区维权”所取代。但这是走向真正和谐的关键一步。
        由于住房私有化,拥有房屋产权的城市居民便成了“业主”。“业主”是和私有财产紧密相连的概念,是住宅消费的核心概念。根据中国的现行法律,业主对于自己购买的住房拥有所有权;同时住房所在小区的公共配套设施、设备、场所和公共事务的共有权益亦被法律所确认。小区业主整体获得了小区内的公共权力,而这一权力不再归属于政府。
        与此同时,房地产开发商作为一个新兴的利益集团,在国家逐步向市场经济转型过程中,利用国家自主性不断降低,国家机器日渐钝化的契机,从体制和市场两个领域中动员和吸纳资源,在短时间内迅速聚敛起巨额财富,并且获得了很多相关政府部门和政府官员的支持。在这一过程中,逐步形成了以房地产开发商和物业公司为主体,包括部分相关政府部门和政府官员的房地产商利益集团。[1]基于该集团的强势地位和利益需要,开发商和物业公司普遍且严重地侵害着广大业主的合法权益。[2]面对开发商和物业公司的违约、侵权,业主常常无法通过法律途径来保护自己的正当权益,难以获得开发商的赔偿,更不要说解聘不称职的物业公司。在这里,法律和市场手段都无法正常、有效地发挥作用。应该说它是一种复合式的“政治经济”运作,即物业管理不仅涉及到市场/法律的问题,还涉及到行政和利益集团的问题。
        可见,我国从计划经济向市场经济转变,实行房屋私有化、承认私有财产,是社区维权斗争产生的内在动因。业主的合法权益受到开发商、物业管理企业、个别大业主,甚至个别政府部门的严重侵害,则是维权斗争的外在导因。中国社会调查所2004年在全国进行的“霸王现象”认知度调查结果显示,在公众心目中,“房地产和物业”居于“霸王现象”行业排序的第二位,仅次于“电信”。[3]一场轰轰烈烈的社区维权运动正在展开。笔者认为,“社区维权斗争”的出现,是社会经济发展的必然,也是社会发展的进步,更是和谐社会建设的必需。它是我国城市居民锻炼“公民意识”的开篇,是以私有财产为纽带的民主政治运动的体现,对现代社会发展有着十分积极的意义。只有经历这一维权斗争过程,才可能真正建立和谐社会。
        二、社区维权运动的主体
        社区维权运动的终极目的是维护业主的合法权益。为达此目的,先要达成业主自治,而不是既往的行政包办或如今的房地产利益集团的“经营”。业主自治的达成,有赖于个别的分散的业主团结起来、组织起来,通过一定的组织形式、运用集体的力量开展维权运动,表达自己的诉求。这样的组织就是业主大会及其执行机构——业主委员会。业主大会及业主委员会成了社区维权运动中的主体,也成了社区和谐建设的组织核心、领导核心。
      (一)业主自治的涵义及特点
        业主维权运动是业主自治在社会生活中的体现。所谓业主自治,是指在物业管理区域内的全体业主,基于建筑物区分所有权,依据法律、法规的规定,根据民主的原则建立自治组织、确立自治规范、自我管理本区域内的物业管理活动的一种基层治理模式。[4]作为一个新的社会领域,业主自治制度的建立是一个渐进的过程,其发展有以下几个基本特点:
        1、业主自治是国家向社会赋权的过程。国家有关法律、法规把小区在共有财产基础上产生的公共权力(包括共用部位、共用设施设备维护以及专项维修资金管理)明确授予了业主自治体。对业主的相关权利的法律确认,及对于业主自治体拥有的公共权力的政治认可,正是国家向社会赋权的过程。由此,社会成员得以通过联合的形式获得一定限度的公共权力,而不再是一切都由政府决定。强权统制下的社区,不可能有真正的和谐;党所坚强领导下的业主自治,才可能形成生动活泼的和谐局面。
        2、业主自治是社会权力中心分散化的过程。对业主自治体的承认和赋权,意味着计划体制下城市的传统社会组织架构和权力制度体系继政企分开之后的又一次重大变革。一般而言,民间组织可分为两类,一是建立在共同经济利益基础上的民间组织,二是建立在共同理念基础上的民间组织。属于前者的业主自治体正在成为当前中国最活跃的一种民间组织。权力的去中心化是现代民主制度的一个重要特征。业主自治体的出现并不是降低政府的社会管理能力,相反为政府在市场经济体制下实行高效“治理”提供了可能。
        3、业主自治是法治观念增强的过程。业主既是新的经济生活的产物,也是由法律加以确认的社会身份。虽然业主自治体所处的法律制度环境一直存在着种种缺陷,但是业主自治体的民主实践从一开始就力图建立在法治基础之上,寻求各种法律法规——在法律法规缺失的情况下寻求相关的政府规范性文件——作为民主实践的支撑。在业主委员会的各种自治实践和维权实践中,法治化成了最迫切的呼声。
        4、业主自治是民主意识提升的过程。业主自治体试图约束政府行为使之法治化,这一民主诉求的重要基础在于业主及业主自治体的民主意识的提高,即把业主自治体获得公共权力的合法性视为业主民主自治的必然产物。在某种意义上,作为公共权力的执行机构,业主委员会就相当于一个小区内的“政府”。许多人不是把选举产生的业委会成员单纯地视为热心公益事业的人,而更关心他们滥用公共权力或无所作为的潜在可能性。民主对于业主来说再也不仅仅是选举而已,而且还包括对小区公共事务决策的民主参与以及对公共事务执行情况的民主监督。
      (二)业主委员会的性质
        在社区维权斗争中,业主委员会扮演着相当重要的角色。它是由物业管理区域内业主代表组成的,代表业主的利益,向社会各方,包括向国家行政机关反映业主意愿和要求,并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。目前上海已成立了近3,000个业主委员会。[5]
       1、业主委员会的法律地位
        国家的有关法律、法规,对业主委员会的界定仅仅是“业主大会的执行机构”。这一模糊的定性,使得理论界对业主委员会的法律地位持有不同的观点。有的认为,业主委员会是独立的社团法人;有的认为,业主委员会是享有独立的诉讼主体资格的非法人组织;还有的则认为,它既不是独立法人,也不享有《民事诉讼法》中“其他组织”的独立诉讼主体资格。
        根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条的规定:“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定:“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织。”笔者认为,目前我国的业主委员会既非自然人,也非法人,应属于诉讼法规定的“其他组织”,它符合以下三个条件:(1)合法成立。业主委员会是依据《物业管理条例》,在房地产行政主管部门指导下,由住宅小区内房地产产权人和使用人选举产生的;(2)一定组织机构。根据《物业管理条例》的规定,业主委员会由主任、副主任、委员组成,并作了一定的组织分工;(3)有一定的财产。业主委员会财产主要来源于以下几个方面:物业的共用部位、共用设施、设备和物业管理办公、经营用房及由此产生的收益(如停车场收费、楼顶广告牌位租金等);住宅共用部位、共用设施设备维修资金,以及维修资金孳生的利息;等等。
        综上所述,业主委员会已具备了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定的条件,应属具备民事主体资格的“其他组织”。尽管由于我国物业管理立法工作相对滞后,对于业主委员会的民事主体地位尚无明文规定,但依据法理、依据行政规章均无可否认业主委员会的民事主体地位。而随着业主依法维权意识的逐渐提高,业主委员会与开发商或物业公司之间的法律纠纷时有发生,其中较为有名的如上海市虹古小区业主委员会诉上海温哥华房地产开发公司物业管理纠纷案[6],当地法院根据上述原则,在无明确法律、法规规定的情况下,依据国务院、各级地方政府的政策规定受理了此案并做出了公正判决。
        2、业主委员会与居民委员会的关系
        中国当前城市的基层社区组织由居民委员会、物业公司、业主委员会构成。在上海康健街道的社区,人们称这三者为“三驾马车”,并视其为基层社区生活管理的决策中心。从形式上看,居民委员会是与国家基层政权相联系的一种群众自治组织,是政府基层组织网络的一部分,属于行政社会系统;业主委员会是与业主相联系的一种群众自治组织,属于业主社会系统。[7]《物业管理条例》第十四条规定,住宅小区的业主大会会议,应当同时告知相关的居民委员会。第二十条规定,业主大会、业主委员会应当配合公安机关,与居民委员会相互协作,共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作;在物业管理区域内,业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督;住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定,应当告知相关的居民委员会,并认真听取居民委员会的建议。由此可见,二者之间是指导和被指导、监督和被监督的关系。

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