《物业承接查验办法》的理解和适用 (陈 伟)
2011/1/4 8:57:33 阅读数: 11417

以规范合同为依托 以保护物权为核心 以行业发展为导向


——《物业承接查验办法》的理解和适用
物业承接查验制度是《物业管理条例》(以下简称《条例》)确定的七大基本制度之一。2010年10月14日,住房和城乡建设部制定并印发了《物业承接查验办法》(以下简称《办法》),将《条例》的有关规定进行细化、补充和完善,增强了物业承接查验制度的可操作性,明确了建设单位、物业服务企业和业主在物业承接查验活动中的权利义务。《办法》的出台,对减少建设单位的开发遗留问题,降低物业服务企业的管理服务风险,维护业主的共同财产权益,化解物业管理的矛盾纠纷,构建和谐互信的物业管理关系,具有重要的现实意义。
一、《办法》的法理依据
(一)规范合同行为——《办法》是合同法原理的实际应用
物业承接查验活动是履行前期物业服务合同的一个主要内容和关键环节,其本质是建设单位和物业服务企业之间的民事法律行为,应当坚持契约自由的合同法原则。但是,这并不意味着合同当事人的契约自由不受任何制约,国家通过法律法规规范合同行为是对契约自由的适度干预,符合现代社会市场经济的特征和要求。《办法》规范前期物业管理合同中的承接查验行为,正是合同监督管理理论的实际应用。目前政府之所以应当监管物业承接查验活动,主要基于以下两个方面的原因:一方面,物业管理活动具有准公共性,前期物业服务合同的主体,表面上是建设单位和物业服务企业双方,但合同的内容、履行和结果涉及到物业管理区域内全体业主的利益,对物业承接查验这一合同行为进行规范和监督,有利于维护社会公共利益;另一方面,在竞争性的物业服务市场中,物业服务企业与建设单位处于不平等的缔约地位,迫于建设单位的选择权压力,物业服务企业往往不得不接受不公平的合同条件,前期物业服务合同双方权益失衡的情况较为普遍,其中的一个主要现象就是物业承接查验活动缺失或者流于形式。因此,有必要通过规范合同行为来平衡双方当事人的利益,以维护物业管理的市场秩序。


(二)保护业主物权——《办法》是物权法原则的切实体现
   物业管理活动的出发点和归宿,是业主物权利益的最大化;物权法的基本原则,是最大限度保护业主的物权。虽然物业承接查验行为由建设单位和物业服务企业共同实施,但该合同行为的结果却与物业的主人——业主密切相关。如果离开了保护业主物权这一合同目标,前期物业管理活动无疑丧失其权利基础。《办法》之所以应当在物业承接查验活动中切实体现保护业主物权的原则,其根本原因在于前期物业管理阶段业主大会缺位的现实难题。现代物业分割销售的开发模式和建筑物区分所有权的产权模式,决定了建筑物的共有物权和共同管理权必须由全体业主来行使。在前期物业管理阶段,由于不具备业主大会成立的法定条件或现实条件,在业主共同利益代表者缺位的情况下,由建设单位(初始业主)代行业主大会的职责,选聘物业服务企业并签订前期物业服务合同,是合乎逻辑的商业惯例(虽然一直备受诟病却难以找出替代模式);由物业服务企业(初始服务者)代替业主大会的职责与建设单位共同办理物业共有部分的承接查验手续,同样是合理和务实的制度安排。但是,物业服务企业选择权由建设单位代为行使,物业共有部分的承接查验权由物业服务企业代为行使,这种双重被代理的角色,决定了业主在前期物业管理阶段的弱势地位。因此,虽然规范建设单位和物业服务企业双方的合同行为是《办法》的主线,但无论从权利本源出发,还是从维护社会公平的角度,《办法》都应当以保护业主物权为最终落脚点。


(三)促进行业发展——《办法》是《条例》理念的全面贯彻
《办法》是《条例》的配套性政策,性质上属于广义的行政管理法,是政府行使物业管理行政监管职能、实现物业管理行政监管目标的重要手段。《办法》通过强化建设单位在承接查验工作中的义务和责任,通过加强对物业服务企业在承接查验工作中的指导和协助,最大限度地减少开发建设遗留问题,为前期物业管理活动创造有利条件,以促进物业服务行业的健康发展,体现了“发展为重”的理念;《办法》通过规范物业承接查验行为,最大限度地调和前期物业管理活动中的各种矛盾和冲突,充分平衡建设单位和物业服务企业的利益,以维护公平的交易秩序和市场环境,体现了“平衡利益”的理念;《办法》在充分认识前期物业管理阶段业主大会缺位的前提下,通过发挥房地产行政主管部门的监督和指导作用,依靠公权的适度介入来保护处于弱势地位的业主的权益,体现了“保护弱者”的理念。因此,从这个意义上,《条例》“发展为重、平衡利益、保护弱者”的立法理念,在《办法》中得到了全面的贯彻落实。在物业承接查验活动中,“发展为重”与“平衡利益”和“保护弱者”是相辅相成、互为因果和互为促进的共生关系。一方面,只有物业管理行业在摆脱生存困境基础上得到发展壮大,只有物业服务企业与建设单位在前期物业管理市场上处于平等缔约和竞价的地位,才能保证前期物业管理资源得到公平、合理和有效的配置,才能从根本上保护作为前期物业服务合同第三方的业主的利益;另一方面,只有前期物业管理活动各方的利益得以平衡,只有处于弱势地位业主的权益得以保护,才能为物业管理的市场培育营造一个良好的法律环境,才能促进物业管理行业的长期可持续发展。


二、《办法》的指导思想
(一)以《合同法》、《物权法》和《物业管理条例》为依据,尊重业主的物权,尊重物业服务企业与建设单位的契约自由;以维护业主的共同利益和物业管理市场秩序为目标,明确房地产行政主管部门的指导和监督职能。
(二)正视前期物业服务合同双方权利义务失衡的现实,平衡建设单位与物业服务企业在物业承接查验中的利益;正视前期物业管理阶段业主大会缺失的现实,发挥物业服务企业在物业承接查验工作中的专业优势。
(三)规范建设单位在物业承接查验中的责任和义务,督促建设单位提高物业共用部位、共用设施设备的建设质量;规范物业服务企业在物业承接查验中的权利和义务,为前期物业管理活动顺利开展创造条件。
(四)强化物业承接查验工作的针对性和实用性,根据以往物业承接查验中存在的问题,有针对性地进行相关制度设计;强化物业承接查验工作的程序性和可操作性,通过具体详细的程序规定和操作规范,指导相关主体在实践中参照适用。


三、《办法》的立法重心
(一)加强对建设单位的约束,以督促建设单位在物业承接查验中切实做到“诚实信用”
首先,《办法》要求建设单位应当按照国家有关规定和物业买卖合同的约定,移交权属明确、资料完整、质量合格、功能完备、配套齐全的物业。其次,《办法》规定建设单位应当在现场查验20日前,向物业服务企业移交承接查验所必需的资料,未能全部移交的,建设单位应当列出未移交资料的详细清单并书面承诺补交的具体时限。再次,《办法》要求建设单位应当及时解决现场查验中发现的物业共用部位,共用设施的数量和质量不符合约定或者规定的问题,并组织物业服务企业复验;应当在物业承接查验协议签订后10日内办理物业交接手续,向物业服务企业移交物业服务用房以及其他物业共用部位、共用设施设备。最后,《办法》规定建设单位不得凭借关联关系滥用股东权利,在物业承接查验中免除自身责任,加重物业服务企业的责任,损害物业买受人的权益;不得以物业交付期限届满为由,要求物业服务企业承接不符合交用条件或者未经查验的物业。


(二)加强对物业服务企业的指导,以督促物业服务企业在物业承接查验中切实做到“客观公正”
对于物业共用部位、共用设施设备的名称和种类、物业承接查验的文件依据和具体程序,《办法》分别在第十六条、第十二条和第十三条中作出详细的列举和说明。对于建设单位移交的资料,《办法》提示物业服务企业重点核查共用设施设备出厂、安装、试验和运行的合格证明文件。对于现场查验的方法,《办法》指导物业服务企业综合运用核对、观察、使用、检测和试验等方法,重点查验物业共用部位、共用设施设备的配置标准、外观质量和使用功能。对于现场查验和交接工作,《办法》要求物业服务企业形成书面记录,并详细列明了查验记录和交接记录应当包括的具体内容。对于现场查验中发现的问题,《办法》指导物业服务企业将物业共用部位、共用设施设备的数量和质量不符合约定和规定的情形,书面通知建设单位。


(三)加强对违约行为的监管,以保证前期物业服务合同双方在物业承接查验中切实做到“权责分明”
为督促建设单位履行物业承接查验义务,《办法》明确规定了建设单位的三项法律责任:1、物业交接后,建设单位未能按照物业承接查验协议的约定,及时解决物业共用部位、共用设施设备存在的问题,导致业主人身、财产安全受到损害的,应当依法承担相应的法律责任;2、物业交接后,发现隐蔽工程质量问题,影响房屋结构安全和正常使用的,建设单位应当负责修复;给业主造成经济损失的,建设单位应当依法承担赔偿责任;3、建设单位应当按照国家规定的保修期限和保修范围,承担物业共用部位、共用设施设备的保修责任。同样,为督促物业服务企业履行物业承接查验义务,《办法》也明确规定了物业服务企业的三项法律责任:1、自物业交接之日起,物业服务企业应当全面履行前期物业服务合同约定的、法律法规规定的以及行业规范确定的维修、养护和管理义务,承担因管理服务不当致使物业共用部位、共用设施设备毁损或者灭失的责任;2、物业服务企业应当将承接查验有关的文件、资料和记录建立档案并妥善保管;3、物业服务企业擅自承接未经查验的物业,因物业共用部位、共用设施设备缺陷给业主造成损害的,物业服务企业应当承担相应的赔偿责任。


(四)加强对业主权利的保护,以保证各方主体在物业承接查验中切实做到“保护业主共有财产”
为防止前期物业服务合同终止后物业服务企业拒交物业承接查验档案,《办法》明确规定物业承接查验档案属于全体业主所有;为发挥业主在物业承接查验中的主观能动性,《办法》明确规定业主的知情权和监督权,并要求建设单位和物业服务企业应当将物业承接查验备案情况书面告知业主;为发挥各方主体的监督作用,《办法》规定物业承接查验可以邀请业主代表以及物业所在地房地产行政主管部门参加,可以聘请相关专业机构协助进行,物业承接查验的过程和结果可以公证,物业所在房地产行政主管部门应当及时处理业主对建设单位和物业服务企业承接查验行为的投诉。


四、《办法》的制度创新
(一)明确物业承接查验的基本条件
一方面,在各地取消综合验收的大背景下,为保证物业硬件符合交付使用条件,《办法》通过第十一条详细规定实施承接查验的物业应当具备的七个基本条件,并鼓励物业服务企业通过参与建设工程的设计、施工、分户验收和竣工验收等活动,向建设单位提供有关物业管理的建议,为实施物业承接查验创造有利条件。另一方面,在前期物业管理阶段业主大会缺位的前提下,为保证物业服务企业实施承接查验工作有约可依和有据可查,《办法》明确规定在以下三个契约性文件中必须约定物业承接查验的相关内容:一是物业买卖合同应当约定建设单位所交付物业的共用部位、共用设施设备的配置和建设标准;二是临时管理规约应当对全体业主同意授权物业服务企业代为查验物业共用部位、共用设施设备的事项作出约定;三是前期物业服务合同应当包含物业承接查验的内容。


(二)明确物业承接查验协议的核心作用
在物业承接查验全过程中,签订物业承接查验协议是最为关键的核心环节。签订物业承接查验协议既是对现场查验结果的确认,也是物业服务企业接收物业共用部位、共用设施设备的先决条件。《办法》中关于物业承接查验协议的规定有五个条款之多,凸现其在物业承接查验活动中的核心作用。《办法》明确规定了物业承接查验协议的内容、效力和违约责任:1、物业承接查验协议的内容应当包括物业承接查验基本情况、存在问题、解决方法及其时效、双方权利义务、违约责任等;2、物业承接查验协议是前期物业服务合同的补充协议,与前期物业服务合同具有同等法律效力;3、物业承接查验协议生效后,当事人一方不履行协议约定的交接义务,导致前期物业服务合同无法履行的,应当承担违约责任。


(三)明确双方当事人的共同责任
《条例》第二十八条规定,物业服务企业承接物业时,应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验。实践中,经常存在这一条款被误读的情况,物业承接查验如果被曲解为物业服务企业的单方义务,不仅纵容了建设单位逃避应尽的义务,而且不利于物业承接查验工作的顺利开展。为此,《办法》对《条例》的相关内容进行了必要的补充和完善:1、在物业承接查验的定义中,《办法》明确规定物业承接查验的主体为物业服务企业和建设单位;2、对于查验记录和交接记录,《办法》要求建设单位和物业服务企业共同签字确认;3、对于恶意串通、弄虚作假,在物业承接查验中共同侵害业主利益的行为,《办法》规定建设单位和物业服务企业应当共同承担赔偿责任。


(四)明确行政部门的监管职责
制定《办法》的主导思想之一,就是要通过公权力的适度干预,平衡物业承接查验双方的权利义务,保护处于弱势地位的业主和物业服务企业的利益。为了加强日常监管工作,《办法》明确规定了物业承接查验备案制度,要求物业所在地区、县(市)房地产行政主管部门在物业交接后30日内,根据物业服务企业提交的物业承接查验协议等文件资料办理备案手续。为了纠正不履行物业承接查验义务的行为,《办法》规定物业所在地的房地产行政主管部门有权责令建设单位和物业服务企业限期改正,对于建设单位不移交有关承接查验资料的,《办法》规定物业所在地房地产行政主管部门可以按照《条例》第五十九条的规定行使处罚权。


五、《办法》的准确适用
(一)承接查验的内容和重点
关于物业承接查验的内容,应当按照前期物业服务合同的约定,没有约定的,按照《办法》第十六条列明了的物业共用部位、共用设施设备的内容,同时,根据《办法》第十七条的规定,建设单位应当依法移交有关单位的供水、供电、供气、供热、通信和有线电视等共用设施设备,不作为物业服务企业现场检查和验收的内容。关于物业承接查验的重点,物业服务企业应当重点查验物业共用部位、共用设施设备的配置标准、外观质量和使用功能,而非物业共用部位、共用设施设备的内在质量和安全性能,以避免承担不必要的风险和责任。


(二)《办法》的定位和适用
关于《办法》的定位,作为《条例》的配套性政策和物业承接查验制度的细化和补充,《办法》既不能混同于“物业接管验收标准”,也不能等同于“物业服务项目交接办法”。与技术较性强的“物业接管验收标准”相比,《办法》更偏重于制度性和程序性;与涉及综合性整体项目的“物业服务项目交接办法”相比,《办法》涉及交接的内容仅为物业共用部位和共用设施设备。关于《办法》的适用范围,应明确限定为前期物业管理阶段的新建物业,虽然《办法》规定前期物业服务合同终止后,业主委员会和业主大会选聘的物业服务企业之间的承接查验活动可以参照执行,但这仅限于其中部分程序性和技术性的条款,《办法》中大量关于建设单位和物业服务企业的权利、义务及法律责任的实体规定具有主体的相对性和内容的时效性。作者系住房和城乡建设部房地产市场监管司物业管理处处长

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